Mariusz Tobor
Wyliczenia pod rozwagę - wybrane rezultaty SSO

Samorządowe sprawozdanie oświatowe dostarczyło bardzo wielu interesujących informacji. Znaczna część z nich ma charakter unikatowy, ponieważ wcześniej nie gromadzono danych o organizacji oświaty w takim układzie. Niektóre z nich przedstawię poniżej^[1].

Przeciętna stawka godzinowa - jeden wskaźnik charakteryzujący strukturę stopni i kwalifikacji nauczycieli

W naszych wcześniejszych opracowaniach do scharakteryzowania struktury zatrudnienia nauczycieli według stopni i kwalifikacji stosowaliśmy dwa komplety wskaźników: jeden komplet odnosił się do stopni awansu zawodowego (procenty nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego), drugi zaś - do poziomu kwalifikacji (procenty nauczycieli legitymujących się wykształceniem należącym do poszczególnych grup). Wskaźniki te przynoszą wiele cennych informacji o kadrze pedagogicznej, nie nadają się jednak do porównywania kosztów zatrudnienia nauczycieli. Trudno na przykład powiedzieć, która z dwóch jednostek samorządu terytorialnego ponosi większe jednostkowe koszty zatrudniania nauczycieli, jeśli jedna z nich ma większy od drugiej procent nisko wynagradzanych nauczycieli stażystów przy jednoczesnym wyższym przeciętnym poziomie wykształcenia.

Dlatego też, zastanawiając się nad sposobem analizowania danych o strukturze zatrudnienia nauczycieli zebranych w ramach SSO, poszukiwaliśmy jednego syntetycznego wskaźnika odzwierciedlającego strukturę zatrudnienia nauczycieli w układzie tabeli wynagrodzeń. Rozwiązanie okazało się bardzo proste. Takim wskaźnikiem jest przeciętna stawka godzinowa, czyli przeciętna stawka za godzinę zajęć nauczyciela (bez uwzględnienia dodatków i pochodnych) wyznaczana przy założeniu, że na jeden etat przeliczeniowy przypada 75 godzin zajęć miesięcznie^[2].

Żeby obliczyć przeciętną stawkę godzinową, należy:

1. Dla każdej z 15 przewidzianych w tabeli zaszeregowania nauczycieli kombinacji stopni awansu zawodowego i poziomu wykształcenia pomnożyć liczbę etatów przeliczeniowych przez stawkę wynagrodzenia zasadniczego^[3].
2. Dodać do siebie wyniki mnożenia.
3. Otrzymaną sumę podzielić przez łączną liczbę etatów przeliczeniowych, a następnie przez 75 (liczba godzin w miesiącu).

W analogiczny sposób można obliczyć przeciętną stawkę za godzinę ponadwymiarową, z tym, że podczas wyznaczania tego wskaźnika bierze się pod uwagę tylko liczby etatów wynikające z godzin ponadwymiarowych (które są równe różnicom pomiędzy liczbami etatów nauczycieli pełnozatrudnionych a liczbami nauczycieli pełnozatrudnionych).

Informacje o strukturze zatrudnienia nauczycieli pod względem stopni awansu zawodowego i poziomu wykształcenia zbierane są też w ramach oficjalnego sprawozdania EN-3. Jednak sprawozdanie to w fatalny sposób traktuje etaty wynikające z godzin ponadwymiarowych, ponieważ wrzuca je do jednego worka, ignorując fakt, że godziny te mają nauczyciele legitymujący się różnymi kwalifikacjami i stopniami. W efekcie z oficjalnej sprawozdawczości nie można się dowiedzieć, jak nadgodziny rozdzielane są pomiędzy nauczycieli należących do różnych kategorii wykształcenia i stopni awansu zawodowego. Można co najwyżej przypuszczać, że dyrektorzy są skłonni do przydzielania godzin ponadwymiarowych raczej tym nauczycielom, którzy mają wyższe stopnie i kwalifikacje. Porównanie przeciętnych stawek godzinowych i przeciętnych stawek za godzinę ponadwymiarową na podstawie danych SSO umożliwia zweryfikowanie tej hipotezy. Właśnie takie porównanie przedstawione jest na wykresie 1.

Wykres 1. Przeciętne stawki godzinowe i za godzinę ponadwymiarową w jednostkach sprawozdawczych, które nie są samodzielnymi przedszkolami.

Jak widać - w prawie wszystkich JST przeciętna stawka za godzinę ponadwymiarową jest wyższa od średniej stawki godzinowej, co świadczy o tym, że wspomniana wcześniej skłonność do przydzielania godzin ponadwymiarowych raczej tym nauczycielom, którzy mają wyższe stopnie i kwalifikacje, jest powszechna (choć zdarzają się też samorządy, jak np. powiaty K i W oraz miasto Z^[4], gdzie jest inaczej).

Na wykresie wyraźnie widać też zróżnicowanie przeciętnych stawek godzinowych pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Konsekwencje zróżnicowania przeciętnych stawek godzinowych

Zasady podziału subwencji oświatowej praktycznie pomijają kwestię zróżnicowania kosztów utrzymania oświaty ze względu na strukturę zatrudnienia nauczycieli według kwalifikacji i tylko w pewnym zakresie uzależniają ilość środków przyznawanych samorządom od stopni awansu zawodowego zatrudnionych nauczycieli^[5]. Tymczasem struktura kwalifikacji i stopni nauczycieli ma duży wpływ na koszty ich wynagrodzeń.

Na wykresie 1. widać, jakie jest zróżnicowanie przeciętnych stawek godzinowych. Średnia stawka godzinowa dla wszystkich JST biorących udział w SSO wynosi 17,93 zł^[6]. Najwyższe stawki mają powiaty U (18,45 zł) i E (18,41 zł), najniższe - gmina Y (tylko 16,48 zł) oraz powiaty I i K (po 17,35 zł). Przeciętna stawka godzinowa w powiecie U jest więc o prawie 2 zł wyższa niż w gminie Y oraz o 1,1 zł wyższa niż w powiatach I i K.

Złotówka różnicy na jednej godzinie - czy to dużo, czy mało? Na pierwszy rzut oka wydawać by się mogło, że niewiele, ale po przeliczeniu na 1 etat mamy już 75 zł różnicy miesięcznie, co w przeciągu całego roku daje 900 zł. Czyli na każde 100 etatów nauczycielskich jednozłotowa różnica przeciętnych stawek godzinowych powoduje 90 tys. zł zróżnicowania rocznych kosztów wynagrodzeń nauczycieli. I to bez dodatków i pochodnych oraz przed ostatnim etapem wprowadzonej w 2000 r. reformy zasad wynagradzania nauczycieli^[7]! Jest więc prawie pewne, że w przyszłości zróżnicowanie kosztów wynagrodzeń nauczycieli ze względu na ich stopnie i kwalifikacje jeszcze się powiększy.

Wykres 2. Zróżnicowanie rocznych kosztów wynagrodzeń nauczycieli (bez dodatków i pochodnych; z wyłączeniem przedszkoli) w przeliczeniu na 100 etatów.

Wykres 2. przedstawia rozmiary zróżnicowania rocznych kosztów wynagrodzeń nauczycieli (bez dodatków i pochodnych) w przeliczeniu na 100 etatów. Różnice podawane są w odniesieniu do średniej wszystkich JST biorących udział w SSO.

Zasady podziału subwencji oświatowej sprawiają, że niektóre samorządy są karane za zatrudnianie lepiej przygotowanej kadry pedagogicznej oraz stwarzanie warunków do polepszania kwalifikacji i awansu nauczycieli. Tymczasem możliwe jest wprowadzenie jednego wskaźnika precyzyjnie i sprawiedliwie korygującego wielkość subwencji oświatowej ze względu na strukturę zatrudnienia nauczycieli według stopni i kwalifikacji - podobnie jak możliwe jest scharakteryzowanie tej struktury jednym wskaźnikiem.

Organizacyjne warunki kształcenia

W samorządowym sprawozdaniu oświatowym dane o uczniach i nauczycielach są ze sobą ściśle powiązane. Dzięki temu SSO dostarcza wielu interesujących informacji o organizacyjnych warunkach kształcenia. Charakteryzując różne aspekty tych warunków, można się posługiwać wskaźnikiem liczba uczniów na etat przeliczeniowy (w skrócie uczniowie/etat), czyli ilorazem liczby uczniów i liczby etatów przeliczeniowych nauczycieli wykonujących określone zadania na rzecz tych uczniów. Wskaźnik ten jest wygodny w użyciu, ale trzeba pamiętać, że jego wyższe wartości odpowiadają rozwiązaniom tańszym, czyli wymagającym mniejszej liczby etatów nauczycielskich do zrealizowania danego zadania.

Zajęcia z oddziałami i grupami

Na osobowe koszty utrzymania szkół zasadniczy wpływ mają etaty nauczycieli-dydaktyków, którzy prowadzą zajęcia z oddziałami i grupami - czyli wszelkiego rodzaju lekcje (z wyjątkiem nauczania indywidualnego), zajęcia praktyczne i zajęcia pozalekcyjne w szkołach oraz zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze w przedszkolach. Są to zatem przede wszystkim (a niekiedy wyłącznie) zajęcia wynikające z ramowego planu nauczania. Przyjrzyjmy się zatem liczbom uczniów przypadających na jeden etat nauczyciela prowadzącego takie zajęcia, zwany dalej etatem zajęć (wykresy 3-6) w typowych ogólnokształcących szkołach dla dzieci i młodzieży^[8].

To, ilu uczniów przypadnie na jeden etat nauczyciela prowadzącego zajęcia z oddziałami i grupami, zależy od wielu czynników. Pierwszym z nich jest rzecz jasna ramowy plan nauczania, dlatego też porównania warunków organizacyjnych w zakresach poszczególnych etapów edukacyjnych przedstawiam na osobnych wykresach. Poziom wskaźnika uczniowie/etat w bardzo dużym stopniu zależy też od wielkości oddziałów. Poza tym na jego wysokość mają wpływ: sposób podziału na grupy i organizowania zajęć pozalekcyjnych oraz ewentualne zajęcia wykraczające poza minimum przewidziane w ramowym planie nauczania.

Na wykresach niemal od razu można zauważyć, że warunki organizacyjne w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego są zróżnicowane, ale zróżnicowanie to przybiera różne rozmiary w zależności od etapu edukacyjnego i rodzajów szkół. Najbardziej rzucają się w oczy różnice pomiędzy liczbami uczniów przypadających na jeden etat nauczyciela prowadzącego zajęcia z klasami I-III szkół podstawowych (nawet wówczas, gdy pominie się szkoły wiejskie). Na wykresie 3. widać, że wśród miast liczących powyżej 5 tys. mieszkańców zdarzają się takie, w których na jednego nauczyciela przypada ponad 21 uczniów (Q i R) i takie, w których wskaźnik uczniowie/etat spada poniżej 16 (X oraz B2). Wysokości słupków obrazujących liczby gimnazjalistów przypadających na etat nauczycielski wydają się natomiast najbardziej wyrównane.

Obliczenia potwierdzają pierwsze wrażenie. Istnieje miara, zwana odchyleniem standardowym, która określa, na ile wartości elementów zbioru odbiegają od średniej. Odchylenie standardowe równe 0 oznacza, że wartości wszystkich elementów zbioru są sobie równe. Im większa wartość odchylenia standardowego, tym większy jest rozrzut wartości poszczególnych elementów. Otóż odchylenia standardowe wskaźników uczniowie/etat (liczone dla szkół w miastach powyżej 5 tys. mieszkańców) wynoszą:

• w gimnazjach - 0,87 (zatem wartości odbiegają od średniej dla tych szkół o 6,7%);
• w liceach ogólnokształcących - 1,07 (6,8% średniej);
• w klasach IV-VI szkół podstawowych - 1,35 (10,5% średniej);
• w szkołach zawodowych - 2,81 (20,4% średniej);
• w klasach I-III szkół podstawowych - 4,5 (aż 24,8% średniej).

Przypuszczalnie przyczyną małego zróżnicowania liczb uczniów przypadających na jeden etat zajęć z oddziałami i grupami w gimnazjach mogło być to, że tworzono je od podstaw w tym samym czasie. Możliwe więc było względnie swobodne zaplanowanie ich organizacji. Przekształcenia związane z utworzeniem gimnazjów wywarły również wpływ na warunki w starszych klasach szkół podstawowych.

Z kolei duża jednorodność wskaźników w liceach ogólnokształcących jest najprawdopodobniej skutkiem braku rejonizacji oraz dużej popularności tego typu szkół, co pozwala łatwo zapewnić nabór do dużych oddziałów.

Szkoły zawodowe nie są tak popularne, a na dodatek trudniej jest modyfikować ich organizację, gdy uczniowie odchodzą ze szkoły przed końcem nauki (łączenie oddziałów różnych specjalności często nie jest możliwe)^[9]. Ponadto liczby etatów, które trzeba przeznaczyć na realizację ramowego planu nauczania, w szkołach zawodowych są bardzo zróżnicowane. W szkołach zawodowych stosuje się bowiem rozmaite ramowe plany nauczania, wiele sposobów podziałów na grupy, różne zasady odbywania praktyk itp.

Największe dysproporcje organizacyjnych warunków zajęć z oddziałami i grupami występujące w klasach I-III szkół podstawowych wynikają zapewne z różnorakiej polityki lokalnych władz w warunkach pogłębiającego się niżu demograficznego. Na przykład niektóre samorządy doprowadzają do zmniejszania liczb oddziałów tych klas (a tym samym etatów nauczycielskich) proporcjonalnie do zmniejszających się liczb uczniów. Inne zaś z różnych powodów decydują się na utrzymywanie coraz mniejszych oddziałów.

Etaty wsparcia

Oprócz etatów nauczycieli prowadzących zajęcia dydaktyczne w każdej szkole muszą istnieć również tzw. etaty wsparcia, czyli np. etaty bibliotekarzy i pedagogów oraz etaty przeznaczone na zniżki dyrektorów i kierowników. Przykładowe zestawienia dotyczące etatów wsparcia przedstawiam na wykresach, które odnoszą się do gimnazjów i liceów ogólnokształcących, dzięki temu nie pomijam żadnego samorządu uczestniczącego w SSO^[10].

Zniżka dyrektora lub innego nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze to różnica pomiędzy jego tygodniowym obowiązkowym wymiarem godzin zajęć (pensum) a wymiarem obniżonym ze względu na zajmowanie w szkole stanowiska kierowniczego. Wykresy 7. i 8. zawierają przykładowe zestawienia liczb uczniów przypadających na etat wynikający ze zniżki kierowniczej (w skrócie - etat zniżki). Liczby etatów wynikających ze zniżek zależą przede wszystkim od liczby stanowisk kierowniczych (na które z kolei mają wpływ liczby i wielkości szkół) oraz obowiązujących na terenie poszczególnych JST zasad ustalania wielkości zniżek. Zatem polityka samorządu w tym zakresie ma praktycznie decydujący wpływ na wielkość wskaźnika uczniowie/etat. Nie może więc dziwić spore zróżnicowanie tych wskaźników.

Na kolejnych wykresach przedstawiam liczby uczniów przypadających na jeden etat pedagoga lub psychologa szkolnego (wykresy 9. i 10.) oraz szkolnego bibliotekarza (wykresy 11. i 12.). Obecnie nie istnieją żadne centralnie ustalane normy zatrudnienia nauczycieli tych specjalności, zatem o wszystkim decydują władze samorządowe. Wobec tego również i w tym wypadku mamy do czynienia ze znacznym zróżnicowaniem wskaźników.

Nauczyciele wykonujący obowiązki zasadnicze

Do kategorii etatów nauczycieli wykonujących obowiązki zasadnicze (w skrócie - etaty zasadnicze) należą etaty nauczycieli prowadzących zajęcia z oddziałami i grupami oraz etaty zatrudnionych bezpośrednio w szkołach nauczycieli wspierających pracę dydaktyczną^[11]. Liczby etatów zasadniczych przypadających na ucznia w syntetyczny sposób opisują warunki organizacyjne w szkołach. Wykresy 13-16 przedstawiają te wskaźniki w odniesieniu do typowych ogólnokształcących szkół dla dzieci i młodzieży^[12].

To od władz samorządowych zależy, czy na jednego nauczyciela wykonującego obowiązki, które mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia szkoły, przypadać będzie 10 czy 11 gimnazjalistów. Muszą one wprawdzie stosować się do narzuconych przez ministerialne rozporządzenie ramowych planów nauczania, ale mogą kształtować wielkości oddziałów, liczby etatów zniżek, bibliotekarzy, pedagogów itp. Oczywiście techniczna dopuszczalność określania wskaźników charakteryzujących organizacyjne warunki kształcenia nie zawsze idzie w parze z realnymi możliwościami, a czasem i chęciami ich modyfikacji. Znam na przykład wiele samorządów, które mają kosztowne sieci szkół i wszelkie formalne uprawnienia do ich zmiany, lecz nie wykorzystują tych uprawnień ze względu na opór środowisk lokalnych. Znam też samorządy, które część subwencji oświatowej przeznaczają na łatanie dróg i budowanie wodociągów. No cóż, władze samorządowe często muszą dokonywać mniej lub bardziej swobodnych wyborów pomiędzy różnymi istotnymi wartościami.

Jednocześnie na wysokość niektórych wydatków związanych z prowadzeniem szkół samorządy mają podobny wpływ, jak na występowanie klęsk żywiołowych - czyli praktycznie żaden.

Obciążenia (w etatach) wynikające z przyczyn losowych

Każdy urlop zdrowotny nauczyciela lub orzeczenie o nauczaniu indywidualnym chorego dziecka jest z punktu widzenia organu prowadzącego szkoły i inne placówki oświatowe wydarzeniem o charakterze losowym. Wprawdzie formalnie rzecz biorąc urlopu dla poratowania zdrowia udziela nauczycielowi dyrektor szkoły, ale w rzeczywistości wykonuje on przy tym funkcje, które z powodzeniem można by było zlecić jakiemuś automatowi: wystawia nauczycielowi zaświadczenie, że zgodnie z art. 73. Karty Nauczyciela może on ubiegać się o taki urlop, a następnie na podstawie orzeczenia lekarskiego przyznaje ten urlop.

Z nauczaniem indywidualnym jest podobnie, tutaj również decydujące znaczenie mają odpowiednie orzeczenia. Organ prowadzący może tylko (w pewnych ramach) określać liczby godzin zajęć przyznawanych poszczególnym uczniom. Takie są przepisy i jednostki samorządu muszą się do nich stosować, powinny więc liczyć się z wydatkami na te cele. Wobec tego zastanówmy się teraz, czy nauczanie indywidualne i urlopy zdrowotne nauczycieli mogą stanowić poważny problem dla samorządów.

Przykładowo, na jeden etat nauczania indywidualnego w gimnazjach prowadzonych przez biorące udział w SSO miasta powyżej 5 tys. mieszkańców przypada przeciętnie 424 uczniów, zaś na jeden etat nauczyciela korzystającego z urlopu zdrowotnego przypada 659 gimnazjalistów. Dla porównania przypomnę, że w tych samych gimnazjach na jeden etat bibliotekarza przypada 357 uczniów. Zatem koszty nauczania indywidualnego w tych szkołach stanowią ok. 84% kosztów zatrudniania bibliotekarzy, a koszty urlopów dla poratowania zdrowia - ok. 54%^[13]. Koszty etatów, które muszą być finansowane z przyczyn losowych, są więc spore, a sytuację komplikuje mocno zróżnicowana wielkość obciążenia tymi kosztami poszczególnych samorządów.

Wykres 17. Procent uczniów nauczanych indywidualnie - średnio w typowych szkołach dla dzieci i młodzieży.

Na wykresie 17. widać, jak bardzo odsetki uczniów nauczanych indywidualnie w poszczególnych JST różnią się między sobą. 15 grudnia 2001 r. nauczaniu indywidualnemu w typowych szkołach dla dzieci i młodzieży podlegało przeciętnie 0,33% uczniów, czyli mniej więcej co trzechsetny uczeń. Jednak w powiecie J odsetek uczniów nauczanych indywidualnie wynosił tylko 0,02% (jeden na 5 tysięcy), natomiast w mieście R aż 0,83% (jeden na 120 uczniów). Różnice pomiędzy pozostałymi samorządami są również bardzo duże i nie potrafię ich wytłumaczyć.

Nietrudno jest natomiast wyjaśnić, skąd wzięło się zróżnicowanie liczb godzin przyznawanych uczniom nauczanym indywidualnie (wykresy 18-21), bowiem, jak już pisałem, to organy prowadzące określają liczby godzin nauczania indywidualnego poszczególnych uczniów. Na wykresach wyraźnie widać, jak rozmaicie wykorzystują one to prawo. Co ciekawe, z porównania wykresów 18-21 z wykresem 17. wynika, że samorządy dotknięte dużym odsetkiem uczniów nauczanych indywidualnie często opierają się pokusie choćby częściowego zmniejszenia wydatków na ten cel poprzez przyznanie poszczególnym uczniom bardzo niewielu godzin. Na przykład spośród miast R, F, D i H liczby godzin mniejsze od przeciętnej we wszystkich rodzajach prowadzonych przez siebie szkół przyznało tylko miasto F. Natomiast prowadzące wszystkie rodzaje omawianych szkół miasto na prawach powiatu H przyznało liczby godzin mniejsze od średniej tylko uczniom klas IV-VI szkół podstawowych i gimnazjalistom.

Wykres 22. Odsetek nauczycieli na urlopach zdrowotnych (w odniesieniu do ogółu nauczycieli przeliczeniowych).

Wykres 22. przedstawia zjawisko, które, jak wszystko wskazuje, w ogóle nie poddaje się sterowaniu. Wystarczy rzucić okiem na słupki, aby zauważyć, że zróżnicowanie udziału nauczycieli przebywających na urlopach zdrowotnych w ogólnej liczbie nauczycieli przeliczeniowych^[14] jest w poszczególnych JST bardzo duże.

Różnice te mogłyby stanowić punkt wyjścia do bardzo ciekawych badań, bo na przykład okazało się, że w górnośląskim mieście H na urlopach dla poratowania zdrowia przebywa tylko 1,5% nauczycieli, natomiast żyjący nieopodal w tak samo zatrutym środowisku nauczyciele z miasta B chorują ponad dwa razy częściej. Bardzo interesujące byłoby też prześledzenie ewentualnych zmian odsetka urlopowanych nauczycieli w czasie. Jestem na przykład ciekaw, czy istnieją jakieś związki pomiędzy decyzjami o przystąpieniu do przeprowadzenia w niektórych JST dość radykalnych cięć w organizacji oświaty a zwiększaniem się odsetków urlopowanych nauczycieli.

Problem nadspodziewanie dużego zróżnicowania odsetków chorujących uczniów i nauczycieli to znakomity przykład tego, że odpowiedzi na pytania często skłaniają do drążenia tematu dalej.

Jednak rezultaty SSO przynoszą nie tylko pytania, można z nich wyciągnąć również wiele ważnych wniosków. Sądzę na przykład, że skala i zróżnicowanie poziomu obciążenia poszczególnych samorządów etatami nauczycieli prowadzących nauczanie indywidualne i przebywających na urlopach zdrowotnych są tak duże, że zagadnienie to powinno zostać uwzględnione w systemie finansowania wynagrodzeń nauczycieli. Przy czym nie można zapomnieć, że owo zróżnicowanie wynika z powodów, na które samorządy nie mają wpływu.

|Inne aspekty omawianych zagadnień można znaleźć w artykule o standardach zatrudnienia nauczycieli zamieszczonym na stronach 26-39, zaś pełne omówienie badań - w podsumowaniu wyników SSO zamieszczonym w witrynie internetowej pod adresem www.vulcan.edu.pl/sso. Do lektury obu tych materiałów zachęcam.